2024年7月18日堺市を訪問し、いじめ対策の一環として取り組まれている、臨床心理士による子ども本人の意向聴き取りの取り組みについてヒアリングを行いました。

市長部局に「いじめ不登校対策支援室」

堺市では教育委員会での対策の他に、市長部局である子ども青少年局に「いじめ不登校対策支援室」を設置しています。令和4年7月に設置されていますが、検討が始まったのは同年3月頃と、スピーディーに設置が進められました。新たな部署を設置した背景にの1つには、堺市でもいじめ重大事態が発生してきたことが挙げられました。いじめ重大事態となれば教育委員会から市長に報告はなされますが、市長部局として教育委員会以外の相談窓口が必要と判断されています。また、堺市においても子どもの数は減少傾向が続いているなかで、不登校児童生徒数といじめ認知件数は増加傾向にあり、学校や教育委員会では早期の対応ができない場合があるという課題もあることから、学校以外に相談窓口が必要と考えられてきたそうです。以上のことから支援室の設置が実現し、当時同様の取り組みがなされていた、仙台市の取り組みを参考にしたそうです。

相談スキームと権限

支援室に相談がなされると、内容に応じて学校や教育委員会との調整が行われるようになります。寝屋川市のような条例に基づいた調査や是正の権限は、支援室には与えられていません。そのため、教育委員会への指示のようなことは行えず、いじめへの直接的な介入は支援室として行うことはありません。支援室から教育委員会・学校に対応を求めた案件についての、教育委員会・学校側からの対応に関する報告義務もありませんが、教育委員会や学校側が支援室のことを気にしていて、情報共有がなされることもあるそうです。また、教育委員会の週1回の定例会議に支援室も入っていて、その中で情報共有されることもあるというのが現状でした。基本的には早期発見の機会を拡大することに、力が注がれているというのが堺市の支援室の相談機能となります。

支援室への相談はいじめそのものの相談のみならず、「学校に相談してもいいのか」、「学校にどのように相談したら良いのか」という内容の相談や、不登校や行きしぶりについての相談もなされていると言います。支援室への相談方法は、原則メールか電話とされてきました。そのため、子どもからの相談が少ないという課題があります。2023年4月〜2024年3月の間、支援室への新規相談は144件で、保護者からが115件、子どもからは29件でした。2022年度の相談者内訳は、子ども12％、保護者71％、その他17％。2023年度の相談者内訳は、子ども20％、保護者76％、その他4％。以上の数字の通り、相談者の大半が保護者という状況が続いています。2023年度には、小学校1〜3年生に対して、支援室に相談をするための手紙を出せる用紙が配布され、子どもからの相談件数が増加しています。この結果を受けて、2024年度は小中学校全学年にたいして、手紙の用紙が配布されています。寝屋川市でも同様の取り組みが進められていますが、堺市では予算の都合上1回の配布で、職員の手作りとなっていました。

臨床心理士による子どもの意見聴取

上記の通り堺市の支援室に対する相談は、保護者が中心となっています。その結果、学校・教育委員会の対応内容に対する保護者からの不満を支援室が聞いて、それに対応することも多くあり、肝心の子ども自身が何を求めているのかがわからなくなることが生じていたと言います。保護者から「子どもはこうしたいと言っている」という事例では、子どもの意見に基づいて対応がとれても、そうではないケースにどう対応するかが課題となっていました。また、2023年4月には「こども基本法」が施行され、第3条では、子どもの意見表明機会の確保が規定され、子ども自身の意見を聴き取ることの重要性が高まります。

こうした課題と法整備のなかで、堺市では2023年5月に、臨床心理士などの専門職による、子ども自身からの聴き取り強化事業を行うことが示されます（2024年度からはいじめだけでなく、不登校も聴き取り対象に拡大）。この事業は、NPO法人「関西こども文化協会」への委託として実施されています（※こども家庭庁「学校外からのアプローチによるいじめ解消の仕組みづくりに向けた手法の開発実証事業」採択事業）。聴き取りを行う際には、まず保護者の意向確認があり、その後子ども本人の意向が確認されて、承諾があった場合に実施されます。支援室が日程調整を行い、子どもの居住地域の近くや希望に合わせて公共施設の会議室等を借りて聴き取りが行われます。NPOからは必ず2名の専門職が入り、子どもと合わせて3名だけで聴き取りが行われ、保護者や市職員は同席しません。初年度の2023年度は、3件の聴き取りが実施され、1回あたり1時間かからないくらいの時間で聴き取りが行われています。1件に対して複数回の聴き取りが行われることもあります。

聴き取りが終わったあとは、子どもの許可の範囲で、NPOから支援室に相談内容の共有がなされます。その内容に応じて、学校・教育委員会と連携して、いじめの早期解消を目指して対応が取られていきます。共有された資料に基づいて、支援室から聴取員に確認を行ったり、保護者に対して子どもの様子を確認する作業が行われます。NPOの専門職は事前に弁護士から聴取方法の研修を受けるなど、スキルを身につけて対応にあたるそうですが、対応を間違えば更に子どもが傷ついてしまうのではないかという懸念を抱きます。現時点での3ケースにおいては、2件のいじめ事案は改善に向かっているということと、3件とも聴取後に子どもたちの状態が悪化するようなことは起きていないそうですが、対応内容の振り返りとともに、スキルの改善・共有、適切なアセスメントも今後の課題だと感じました。

所感

子どもの意見表明権、子どもの意見表明機会の確保は、法的な位置づけをもってまだ間もないながら、今後どのようにこの権利を守り、機会を実現できるかは、重要な視点として取り組まなくてはならないと考えます。堺市の臨床心理士による聴き取り事業は、まだ件数も少なく、仕組みとしては途上にあると捉えましたが、こうした新たな仕組みに挑戦することで、子どもの権利を守る方策を構築していくことは大変重要なことです。

聴き取り調査は前提として、子どもの意見把握ができていない場合に使われる方策であり、限定的な利用を想定されているため、昨年度は3件の実施にとどまっています。事業自体は公表されていますが、保護者や子どもが直接聴き取りを求められるものではなく、支援室が必要性を判断して聴き取りを行うというスキームになっています。一方で、学校や教育委員会、保護者といった、関係者には子どもが本音を言いづらいということも多々あると思います。第三者の関係のない大人で、聴き取りのスキルがある人に自分の考えていることを伝えることで、言語化の作業とそれに伴う自身の思考の構造化が進むことも期待されるのではないかと考えます。そういう視点からは、臨床心理士などの第三者の専門家に、子ども自身が相談し、意見を表明しながら、何が問題で、どうしていきたいかを子ども自身が把握できるような機会の拡充が、今後の取り組みの方向性として重要なのではないかと考えます。

1月17日、堺市の中学校給食の取り組みを伺いに、堺市役所にお邪魔しました。堺市では2016年から、選択制の弁当箱型デリバリー方式での中学校給食を始めています。横浜のハマ弁とよく似た仕組みですが、ハマ弁は給食に位置づけられていません。ハマ弁の喫食率は2019年12月時点で、6.8%と目標の20%には遠く及ばない状況です。堺市の中学校給食も、喫食率目標が20%で、喫食率は8.2%と目標の半分にも至っていません。一方で先日視察した鎌倉市も同様に、弁当型のデリバリー方式で中学校給食を実施していますが、喫食率が80%を超えていました。同じような方式で、喫食率には差があることの背景を調査したいと考え、堺市へ視察調査に伺いました。

中学校給食導入の経緯

堺市では中学校給食導入以前に、「ランチサポート事業」が実施されていました。当日注文で、栄養のバランスなどはあまり配慮されていない普通のお弁当でしたが、2016年11月から「家庭弁当と共存可能な」選択制の給食が始められることとなります。民間委託によってデリバリー弁当方式での実施が決まり、1ヶ月単位での予約を行い、前払方式という制度でスタートしています。給食費の負担額は、標準だと310円、大盛りだと330円、小盛りだと300円で、主食、副食（3〜4品）、牛乳という構成となっています。当時、大阪府は府内の中学校給食実施を推進していて、2011年度から2015年度の5カ年に渡り補助金を計上し、給食室の建設や、保温カートの購入などに、2分の1や4分の1の補助がなされていました。堺市もこの補助金を活用しています。

事業費

2014年度〜2016年度の導入時に要したイニシャルコストは、約10億円。各中学校の配膳室整備に約7億円、保温カート等備品購入に約2億円等がかかっています。ランニングコストは、2018年度決算額で約4億5千万円。内訳は調理委託が約3億7千万円。予約システムの運用に約5千万円等となっています。ランニングコストを喫食数で割ると、1食当たり1,800円の公費負担という計算になりますが（2018年度決算ベース）、これは横浜市同様に喫食数が増えると1食当たりの公費負担額が小さくなるというものです。

利用率（喫食率）

利用率の推移は、2016年7.6%、2017年7.6%、2018年7.5%、2019年8.2%（12月実績）となっていました。利用率の低い原因としては、（1）給食予約が月毎の予約であることでタイミングを逃すと1ヶ月丸々注文できないことや、前払いであること、（2）生徒・保護者の食の好みや、提供される量などによる家庭弁当ニーズの高さ、（3）利用率が低いことで、他の子が利用していない中利用しづらい生徒の気持ちや、保護者も利用させることにためらいがある、という3つの理由が教育委員会として考えられていました。また、弁当の生徒は昼食時間にすぐ食べ始められるものの、給食の子は配膳室に取りに行くことが面倒で嫌がることも指摘されていました。喫食率には学校ごとで幅があり、25%を超える喫食率のところもあれば、2%台の学校もあるということでした。

こうした反省を踏まえて、現在は利用率向上の取り組みが進められています。予約システムは卒業までの間毎月自動的に予約が入れられる「ずっと予約」システムの導入と、クレジット自動支払の導入。申込登録の手間を省くために、小学校6年生の段階で「中学校給食予約システム」へ全員を登録。試食会の充実や、給食日数の少ない7、8、12月に「友達と一緒に給食を食べようキャンペーン」の実施、入学説明会での中学校給食の宣伝、教室訪問でのニーズ把握等、幅広く改善策が講じられています。2019年12月時点での8.2%への喫食率上昇は、こうした取り組みの一定の成果として捉えられていました。

全員喫食への転換

堺市では2019年6月に市長選挙が行われ、全員喫食を公約として掲げた、大阪維新の永藤市長が初当選し就任されています。この時の選挙では、当選を争った得票上位候補者2名が、それぞれ中学校給食の全員喫食への転換を訴えたそうです。2019年11月にはこの選挙結果を受ける形で教育長から、「子育て支援や教育環境の充実の観点から、全員喫食の中学校給食の実施に向け取り組みます。」と、全員喫食制の中学校給食実施に向けた取り組みが示されました。私が視察した時点では、まだ2020年度予算が示されていない段階でしたが、2020年度予算で検討費などが計上されることが見込まれていて、2020年度中の実施計画策定が予定されていました。

所感

質疑の中では神戸市の事例についても触れられていました。神戸市も堺市同様の選択制の給食となっていますが、神戸市では喫食率が30%を超えています。神戸市では全員喫食を基本としていて、その打ち出しが奏功し喫食率が高いのではないかという指摘でした。とはいえ、近年は神戸市の中学校給食は喫食率が減少傾向にあり、市長も「うまくいかなかった政策に入る」と表明し、魅力化の検討も行われています。

鎌倉市の選択制デリバリー弁当型の中学校給食の喫食率が80%を超えている一方で、同様の方法の堺市は8.2%、神戸市は当初50%近い喫食率だったものが34%まで下がり減少傾向にあり、そして給食ではないものの選択制のデリバリー弁当を注文できる横浜市のハマ弁が、やや上昇しているものの6.8%（2019年12月）と、20%の目標には程遠いという状況にあります。選択制の状況下で、様々な傾向がある一方で、全員喫食で中学校給食を開始した川崎市では、実施後の調査で保護者の97.5%が導入を評価している、という結果も出ています。大阪市の実績からは、弁当型のデメリット、課題も示されています。中学校給食を導入するにあたり、どの手法を選択するのかは、あらゆる選択肢をしっかり検討する必要がありますし、何より保護者や子ども達に歓迎されるものであることが重要です。

2019年11月8日、所属している「郊外部再生・活性化特別委員会」の視察2日目は、岡山市を訪れました。岡山市では堺市と同様に、乗合タクシーによる地域交通事業に取り組んでいます。

岡山市では2018年度に「岡山市総合交通計画」が10年計画で制定され、「あらゆる人の交通環境を向上させ、人とまちを元気にする」という計画のコンセプトが掲げられています。高齢者・身体障害者をはじめ、妊婦や外国人等の交通弱者を広義に捉えて、「人中心の交通体系」を目指した計画となっています。政令指定都市のなかで第3位の自動車分担率（交通手段における自動車利用の割合）の高さ（岡山市：公共交通10%、自動車56%。横浜市：公共交通64%、自動車10％。（2010年国勢調査））が影響し、公共交通機関の利用が低く、路線バス利用者は20年で3割の減少、それに伴い運行区間は20年で24%減少と、特に人口減少の大きい周辺部で大幅な減便となってきました。そのため路線バスの減便・廃止を抑制することが岡山市の課題となってきました。また駅から800m、バス停から300m以上離れている、交通不便地域には約20万人の市民が居住し、そのうち65歳人口は約5万人と、交通不便地域における移動手段の確保も課題となってきました。

デマンド型乗合タクシーの導入

そうした課題、環境のもと、岡山市では2018年4月からデマンド型乗合タクシーの制度が導入されます。岡山市での乗合タクシー路線設置は住民発意となっていて、「新たな生活交通の導入」として、地域住民が主体となり、デマンド型乗合タクシー制度の導入を市に申し入れを行います。「地元検討組織」と呼ばれる、自治会や民生委員など、日頃から地域活動に関わる方々10〜20名くらいで構成させれる組織が形成され、ニーズの把握や運行計画の作成のほか、運行事業者の選定も地元検討組織が担い、事業者との契約も地元検討組織が行います。「地域公共交通会議」での合意を経て、国へ許可申請を行い、試験運行、本格運行と、市のサポートを受けながらも、地元検討組織が主体となってデマンド型乗合タクシーの導入を行っていきます。

主体は地元組織となりますが、もともと交通不便地域であり、デマンド型乗合タクシーの運行経費は市によって補填され、赤字が前提となっています。1年〜1年半の期間試験運行が行われますが、この試験運行期間中は赤字部分は100%市が負担します。一方本格運行開始後は、市の負担は90%で、残りの10%は地元組織が負担します。これはコストの分担というよりも、地元組織に経営意識を持ってもらうことが狙いであり、より多くの方が1度に利用してもらったり、過剰に1人きりで利用することを防ぐことなどが目的とされています。この10%の負担金は、地元組織が集める協賛金から支払われています。この協賛金は、スーパーや銀行、病院などから、1口5,000〜10,000円などで、地域が集めていて、停留所を商業施設等に設置することで得ていたり、チラシに広告を入れることで得ています。現在は3地区で本格運行が行われていて、1地区あたりの市の負担は年100万円〜300万円程度となっています。支払いの仕組みとしては、運行経費の支払いは地元組織が運行事業者に行い、補助金は市が地元組織に出すという形になっています。

市費負担

デマンド型ですので、堺市同様に、電話で予約があった場合のみ配車が行われます。各地区、1日に4便から10便のダイヤが組まれています。運行経費は1台あたり2,600円と設定されています。利用者の支払いは、3地区それぞれ異なっていて、千種地区「モモタク」は300円均一、馬屋上・野谷地区「あいタク」は500円均一、追川分校学区「ブンタク」は500円均一が基本となり、区域外利用での別料金や6歳未満無料などの割引サービスもそれぞれ設定されています。一番小さい地区は稼働率が20%程度で、年間約70万円の補助を市が行っていて、1便あたりの赤字は2,000円程度と見込まれていました。高齢者の利用が多く、平均すると1台あたり2.2人程度が乗車しているという状況です。

堺市同様に赤字を前提とした制度となっていますが、御津・建部地区で運行されているコミュニティバスが、年5,000万円の予算を投じ、空車でも運行していることを考えると、費用面でも、効率面でも乗合タクシーの方が優れていると考えていらっしゃいました。また、市長も交通不便地域への行政支援に積極的で、今後も実施地区が増える予定であり、郊外部における交通不便地域の解消により市民の不満は減少してきていると仰っていました。今後の課題としては、利用者が増えていることによって、地元組織が負担する10%の金額が大きくなっているので、「10%」の負担がきつくなっていくことが示され、この負担割合の見直しが課題になるかもしれないと指摘されていました。

まとめ

堺市と岡山市と、2つの「乗合タクシー」を視察して、手段としては両者同じであるものの、基本となるコンセプトが異なることで、こんなにもあり方が違うのかと、収穫の多い視察となりました。堺市は行政主導で、面としての空白地域をバスの代わりに乗合タクシーで埋めていくやりかた。岡山市は、同様に空白地域でありながらも、住民が主体的に組織を立ち上げて、契約までも行いつつ、費用負担も一部担うという方法というやり方。いずれにせよ、民間のバス事業者などでは採算が合わずに運行できない場所に、市費で赤字部分の補填を行い、交通利便性を確保しようという考え方は同じでした。横浜市の行っている「地域交通サポート事業」は収益性が重視され、採算が合わなければ路線ができない、もしくは採算割れすれば撤退する、ということが生じます。横浜市も今後高齢化が進展していくなかで、多様な市域のそれぞれの地域事情に応じた地域交通支援の選択肢を幅広く用意し、活用できるようにしていくことが重要だと考えます。

2019年11月7日、所属している「郊外部再生・活性化特別委員会」の視察で、大阪府堺市を訪れました。今年度の特別委員会は「郊外部を活性化させる持続可能な地域交通について」をテーマとし、今回の視察では「堺市乗合タクシー運行事業」について、調査を行いました。

デマンド型乗合タクシー

堺市では2012年6月に「堺市地域公共交通会議」を設置し、乗合タクシー事業についての検討が開始されます。2014年には大阪第一交通株式会社との実証運行が開始され、2015年12月には総合評価一般競争入札を経て大阪第一交通㈱と本格運行業務の契約を締結し、2016年4月から本格運行がスタート。現在市内9ルートで、乗合タクシーが運行されています。

システムはデマンド型となっています。路線バスと同様に、運行ルートや停留所、ダイヤが設定されていますが、利用者からの予約があった場合のみ、乗り合いタクシーが配車・運行されます。車両は一般のセダン型のタクシー車両で、乗客定員は4名。全日運行されていて、概ね8時から18時くらいの間に、5便ダイヤが設定されています。運賃は大人300円（子供150円）、おでかけ応援カード提示で100円、障害者150円（子供80円）となっています。予約は乗車1週間前から2時間前まで可能で、タクシー事業者の既存の予約システムを利用していて、電話で予約をする方法となっています。

堺市の乗合タクシー事業は、「公共交通空白地域における移動手段の確保」が目的とされています。市内の鉄道駅から800m圏、バス停から300m圏という範囲から外れていている、空白地域が運行ルートとなっています。そのため、そもそもの課題として採算がとれないような路線である、というところから制度設計がなされ、その部分が徹底されていました。

利用実態

利用者数及び、1台あたりの平均乗車人数は緩やかに伸びていて、2016年度の本格運行開始時が1台平均1.6人、16,201人の利用だったものに対し、2018年度は平均1.8人、23,647人の利用まで伸びています。利用者の区分としては、65歳以上である「おでかけ応援カード」提示者が81.6%と多数を占めていて、大人11.9%、子供1.3%、未就学児2.4%、障害者2.8%となっています（2018年度実績）。ルートによって利用状況は異なっていて、最も利用の多いGルートでは、2018年度は7,799人の利用、配車率87.5%であったのに対して、最も少ないDルートでは1,077人の利用、配車率18.5%となっています。駅からの距離など、ルートの特性によって利用状況が変わる部分もあるようで、またGルートはバスが入れないような狭い道の多い地域で、乗合タクシーによって公共交通の需要が開拓された場所でもありました。

公共交通における重要なポイントの1つが、市費負担です。タクシー1台配車にかかる運行経費は2,750円となっています。利用者の支払う運賃と、2,750円の運行経費との差額が市の費用負担で、事業者に支払われます（例：利用者が大人2名で600円の場合、2,150円が事業者に市費から支払われる）。2018年度の運行経費が36,142,200円で、運賃収入が2,923,230円であり、その差額33,218,970円が市費負担となっています。収支率は8.1%。利用者一人当たりにかかる市の費用負担は、1,405円となっています。

市費負担の考え方と方向性

お話を伺っていると、どうしても採算性をどう捉えているのかに関心がいきました。横浜市が実施している「地域交通サポート事業」は、事業の採算性が重視され、サポート事業で生み出された路線を維持するために、住民同士で利用促進の取り組みが行われたりしています。一方で堺市の場合は、そもそもが空白地域という利用者が低く、採算が合わない地域での路線設定というところから、事業が生み出されています。そのため、乗車人数が多くないことが前提であり、市費負担が生じることが当然のものとして取り組まれていました。以前は年間1億円程度の予算でコミュニティバスを運行した時期があったようですが、コミュニティバスを全廃し、乗合タクシーに移行しているため、予算的にはコミュニティバスより低く抑えられている状況でした。

「利用促進」ということも無く、制度の周知を行ってはいても、積極的に乗ってもらおうというものでもない、という考え方でした。便数の設定は、2時間に1本程度となっていますが、これも路線バスと比較した時に、便数が少ない地域だと1〜2時間に1本ということもあるので、乗合タクシーの便数もその程度とされています。どんどん乗ってもらうための乗合タクシー路線という位置づけではなく、乗合タクシーがあることでその地域に住み続けられるようにしたい、という位置づけになっています。今後利用がある程度伸びて予算が増えても、コミュニティバスの時の予算1億円の半分くらいであれば良いと考えていらっしゃいました。

路線の設定においては、どの路線も駅との接続がなされています。様々な都市で地域交通の取り組みがありますが、駅との接続がないケースもあり、利用者の利便性に課題が指摘されることもあります。堺市においては、全ての路線が駅に接続されています。これは、交通施策として、乗合タクシーを利用することで、他の公共交通機関に乗り継いで、市内外へ移動できる交通体系を作ろうと考えたことが発端であり、逆に言えば駅に行かないという選択肢は、そもそも無かったということでした。

予約システムに、スマホアプリなどを用いることについても質問をしましたが、現在は第一交通が通常業務の一環で受付をしているため、追加の費用が発生していないことや、利用者が高齢者中心であることもあり、アプリの導入がコスト削減につながるか分からないとのことでした。今後、タクシーの配車アプリとの組み合わせはあり得るかもしれないとのことでした。市費負担の一人あたり1,405円を見ると、普通にタクシー利用をした方が安く済むのではないかも質問したところ、距離など条件もあるものの、通常のタクシー運賃として支払うよりも安く抑えられているということでした。こうした料金で運行できるのも、あまりタクシーが稼働しない昼の時間にのみダイヤを組んでいるので、お客さんを乗せずに待機しているよりも、市と提携することで安価でもビジネスにしようという考え方があってのものでした。